【推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展】發(fā)展縣域經(jīng)濟 暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)——2021年中央一號文件解讀

　　新華財經(jīng)?劉竹波，朱嘉林

　　“暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)”是實現(xiàn)加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的內(nèi)在要求，是“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略在“三農(nóng)”領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)暢通，關(guān)鍵在于發(fā)展高質(zhì)量的縣域經(jīng)濟。

　　新華財經(jīng)北京2月22日電（分析師劉竹波 朱嘉林）2月21日，本世紀(jì)第18個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件發(fā)布，文件指出構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農(nóng)”，迫切需要擴大農(nóng)村需求，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)。我們認(rèn)為，“暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)”是實現(xiàn)加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的內(nèi)在要求，是“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略在“三農(nóng)”領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

　　要實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)暢通，關(guān)鍵在于發(fā)展高質(zhì)量的縣域經(jīng)濟?？h域是我國社會治理和經(jīng)濟發(fā)展的基本單元，在我國的國民經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要的作用。中泰證券(14.290,?-0.23,?-1.58%)一項研究表明，在我國，百強縣以占全國不到2%的土地、7%的人口，創(chuàng)造了全國約10%的GDP?？h域經(jīng)濟發(fā)展的集聚與分化在不斷上演，成為影響我國綜合經(jīng)濟實力的重要因素。對于如何評估縣域經(jīng)濟發(fā)展，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文認(rèn)為，沿海的百強縣是因為嵌入了全國乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈并獲得了大城市和區(qū)域經(jīng)濟的支持，其經(jīng)濟發(fā)展并非是縣域內(nèi)循環(huán)的結(jié)果。而除了百強縣等少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)縣，絕大多數(shù)縣尤其是中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟功能簡單（如吸納地方勞動力、服務(wù)農(nóng)民家庭再生產(chǎn)等），地方性色彩濃厚，主要是內(nèi)循環(huán)的結(jié)果。同時，新區(qū)經(jīng)濟的崛起也從側(cè)面反應(yīng)出，縣域經(jīng)濟的傳統(tǒng)地位正在發(fā)生改變。

　　縱觀2021年中央一號文件，全文共出現(xiàn)“縣域”一詞11次，主要集中在構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平、加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展投入保障等具體要求和舉措之中。中央一號文件要求我們走國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。我們認(rèn)為，“十四五”時期，能否發(fā)展高質(zhì)量的縣域經(jīng)濟，將直接關(guān)系鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，直接影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村要素資源保障能力和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平。

　　一、發(fā)展縣域經(jīng)濟 打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈

　　依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，關(guān)鍵在于延伸產(chǎn)業(yè)鏈，建立健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的制度和評價體系。2021年中央一號文件指出，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，把產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣城，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益。加快健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈標(biāo)準(zhǔn)體系，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體按標(biāo)生產(chǎn)，培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)“領(lǐng)跑者”。同時立足縣域布局特色農(nóng)產(chǎn)品(6.240,?0.28,?4.70%)產(chǎn)地初加工和精深加工，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群。也就是說，未來縣域?qū)⒊蔀檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈主體和特色產(chǎn)業(yè)集群的主要承載方。在我國廣泛實施的“一縣一品”工程成為發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的有力推手，若羌的紅棗、定西的洋芋、定邊的蕎麥……特色農(nóng)產(chǎn)品讓農(nóng)家百姓富了口袋的同時，也將地域文化推廣到大江南北。“一縣一品”的成功推廣更是從側(cè)面表明縣域是深入挖掘地方特色資源優(yōu)勢、延伸產(chǎn)業(yè)鏈的重要承載主體。

　　除此之外，2021年中央一號文件指出，以縣（市、區(qū)）為單位開展創(chuàng)建，到2025年創(chuàng)建500個左右農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)，形成梯次推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的格局。示范區(qū)的建設(shè)將極大地促進縣域標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)能力，圍繞提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系現(xiàn)代化水平建立指標(biāo)體系的能力也將成為縣域經(jīng)濟的重要競爭手段和方式。

　　二、發(fā)展縣域經(jīng)濟 促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

　　新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，大城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是題中應(yīng)有之義。在過去相當(dāng)長的一段時間，我國城市化率的提升依賴于大城市的資源虹吸能力。與此同時，也產(chǎn)生了區(qū)域發(fā)展不平衡、要素資源流動不順暢等弊端。以人為本的城鎮(zhèn)化必然要求發(fā)展以縣（區(qū)）為重點縣域經(jīng)濟，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2021年中央一號文件指出，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道。統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、基本農(nóng)田、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布等空間布局，強化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。

　　提升城鎮(zhèn)化水平，除了要把農(nóng)民工吸引來，還要千方百計地把農(nóng)民工留住。2021年中央一號文件指出，要給予地方政府更大的政策支持，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有條件的地區(qū)按照小城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)縣城。同時壯大縣域經(jīng)濟，充分發(fā)揮其連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的重要作用。

　　推動在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化，產(chǎn)業(yè)扶持和政策配套是關(guān)鍵。2021年中央一號文件對于這一癥結(jié)也給出了解答：一方面，承接適宜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育地方支柱產(chǎn)業(yè)。另一方面，增加適應(yīng)進城農(nóng)民剛性需求的住房供給，鼓勵地方建設(shè)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園和孵化實訓(xùn)基地。我們認(rèn)為，在縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和培育方面，不能僅靠縣級政府本身招商引資，而是需要高層級的區(qū)域整體規(guī)劃和制度保障，預(yù)計未來將會有更多相關(guān)政策密集出臺。

　　三、發(fā)展縣域經(jīng)濟 增強要素資源保障能力

　　暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，發(fā)揮縣域經(jīng)濟連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的重要作用，亟待破解資源配置不到位、要素供給不充分等難題，增強縣域經(jīng)濟的要素資源保障能力。一方面，要增強公共服務(wù)水平，提升縣域教育、醫(yī)療、文化等方面的供給能力。2019年，我國開展緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體建設(shè)試點工作，通過體制機制創(chuàng)新不斷提升基層醫(yī)療服務(wù)水平。除了“醫(yī)共體”以外，2021年中央一號文件明確要推進縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗，建設(shè)“城鄉(xiāng)學(xué)校共同體”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)政策和服務(wù)體系、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度……未來，就地市民化的農(nóng)民工也能享受到優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，縣域經(jīng)濟發(fā)展將獲得穩(wěn)定的人口支撐。

　　另一方面，積極引導(dǎo)社會資金等要素向縣域流入。例如，在國內(nèi)經(jīng)濟存在下行壓力等宏觀背景下，縣域經(jīng)濟的“小微”、“三農(nóng)”等主體資金需求迫切。但由于風(fēng)險、盈利等多方面的考量，一些農(nóng)商行等縣域法人金融機構(gòu)曾一度偏離深耕“縣域”、服務(wù)“小微”、“三農(nóng)”的信貸主業(yè)，不斷加碼資金業(yè)務(wù)及異地業(yè)務(wù)，造成本地金融資源供給不足和風(fēng)險累積等多重問題。對此，銀保監(jiān)會曾多次實施窗口指導(dǎo)和出臺相關(guān)政策加以規(guī)范。2021年中央一號文件明確指出，加大對機構(gòu)法人在縣域、業(yè)務(wù)在縣域的金融機構(gòu)的支持力度，推動農(nóng)村金融機構(gòu)回歸本源。保持農(nóng)村信用合作社等縣域農(nóng)村金融機構(gòu)法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定，做好監(jiān)督管理、風(fēng)險化解、深化改革工作。推動縣域農(nóng)村金融機構(gòu)回歸本源，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展將從制度層面獲得更多支持。

　　“十四五”時期，是乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的第一個五年。發(fā)展高質(zhì)量的縣域經(jīng)濟，將為連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村提供充足的保障，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，助力鄉(xiāng)村全面振興。

來源：新華網(wǎng)

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